Bernard ter Haar

Een paar weken geleden werd ons in een grote advertentie van Albert Heijn medegedeeld dat in het kader van de verduurzaming van AH in de winkel puur Nederlands rundvlees zou worden aangeboden. Eén en al verpakt in een boodschap van aandacht voor het klimaat en het redden van de planeet. Ik wist niet of ik er boos of verdrietig om moest worden. Eigenlijk allebei. Dat word ik ook van heel veel zuivelverpakkingen, bijvoorbeeld van Campina. Bol van de kreten over planeetvriendelijkheid, de fijne natuur en de enorme duurzaamheid. Albert Heijn is afgelopen zomer al op de vingers getikt door de Reclame Code Commissie vanwege de bewering dat hun melk klimaatneutraal zou zijn. Terwijl één ding glashelder is: de producten van een koe zijn niet duurzaam. Uit elke studie over de planetaire grenzen komt naar voren dat de zuivel- en rundvleesproductie een grote ecologische footprint heeft. Omdat het heel veel landgebruik kost (vooral buiten Nederland waar veel veevoer geproduceerd wordt), heel veel watergebruik, veel broeikasgassen oplevert, veel ammoniak uitstoot en de bodembalans verstoort. De biodiversiteit is er het slachtoffer van.

Albert Heijn en Campina en andere vlees- en zuivelverkopers weten dat natuurlijk ook wel. Waarom proberen ze de Nederlandse burgers dan voor te spiegelen dat er wel duurzaam koeien gehouden kunnen worden? Van Campina is dat misschien nog te begrijpen. Campina is eigenlijk een soort Shell. Ze zijn groot in een product waarvan helder is dat de productie ervan moet krimpen. Als je dan toch blijft hangen in de oude wereld probeer je die nog zo leuk mogelijk te verkopen. Maar Albert Heijn verkoopt ook best veel vervangende producten.

Wat is nu het effect van het op deze manier om de tuin leiden van de Nederlandse burger als het om duurzaamheid gaat? De uitstraling van de boodschap is dat de burger vrolijk door kan consumeren met zuivel en vlees, want dat de bedrijven wel voor de duurzaamheid zullen zorgen. Terwijl iedereen die zich met duurzaamheid bezig houdt juist beklemtoont dat het consumptiegedrag zelf moet veranderen, en dat we minder moeten consumeren van die producten waarvan het beslag op de planeet te groot is. Zoals  rood vlees.  Het is daarom ook onvermijdelijk dat die boodschap uiteindelijk wel bij de consument belandt. Ook de Nederlandse overheid aarzelt nog bij het afgeven van deze boodschap, en heeft laatst de oproep tot minder vlees eten nog laten schrappen uit een bewustzijnscampagne omtrent de klimaatcrisis, maar het zal toch moeten.

Het veranderen van consumptiepatronen kost tijd. Je moet dus zo snel mogelijk beginnen met het uitzenden van de goede boodschappen en dat bij voorkeur op een empathische manier doen met veel nadruk op alternatieven. Hoe langer je wacht, hoe urgenter de verandering wordt en ook hoe dwingender, en dus ook hoe groter de maatschappelijke weerstand zal zijn die de verandering op zal roepen.  Albert Heijn en Campina en diverse andere partijen maken het de samenleving dus moeilijker om duurzaamheid te omarmen met hun nepverhalen over de zogenaamde duurzaamheid van hun koeien. Daar is Nederland niet mee geholpen, en de planeet ook niet.

De overheid heeft de schone taak om het publieke belang te dienen en te borgen. Daarom is er beleid dat gericht is op goede en duurzame mobiliteit, op een betrouwbaar betalingsverkeer, op een bloeiend cultureel leven, op een duurzaam voedselsysteem. En dat beleid is dus niet primair gericht op de maximale groei van de transportsector of de luchtvaartsector, op maximale groei van de bancaire sector, op maximale groei van de uitgeverijen, of op maximale groei van de agrarische sector.

Deze zinnen kloppen niet. Over sommige onderdelen kun je ernstig twijfelen, maar één ding is helder. Er bestaat geen beleid dat zich richt op een duurzaam voedselsysteem. Er is wel beleid dat gericht is op maximale ondersteuning van het economisch welbevinden van de agrarische sector. Dat is de boodschap van één van de aardigste rapporten van de serie Brede Maatschappelijke Heroverwegingen die vorig jaar uitkwamen, “Tenminste houdbaar tot: Bewegen naar een duurzaam voedselsysteem”. Het rapport stelt onomwonden dat ons voedselsysteem in de huidige vorm niet houdbaar is, en van ons allemaal aanpassingen vraagt. Het rapport laat zien dat de voedselproductie in Nederland leidt tot uitputting van de aarde, zeker niet alleen in Nederland maar ook in veel ontwikkelingslanden, en tot bedreiging van mens en milieu.  En dat de voedselconsumptie niet zelden overmatig en ongezond is, wat leidt tot toename van obesitas en voedselgerelateerde ziekten. Breng de zaken bij elkaar, zegt het rapport tegen de Rijksoverheid, en ga de duurzaamheid van het voedselsysteem wel een plek geven als een stuk publiek belang dat moet worden gediend en geborgd. Daar staat het Rijk nog ver van af, ook anderhalf jaar na dato van het rapport. Dat zagen we recent treffend geïllustreerd toen de aanbeveling om minder vlees te eten werd geschrapt uit een voorlichtingscampagne. Hoe vrijblijvend ook, zo’n aanbeveling past juist prima in een beleid dat zich richt op ons duurzame voedselsysteem. Maar nee, stel je voor dat de boeren boos zouden worden. Het rapport stelt dat alle negatieve effecten van productie en consumptie van voedsel geen plek hebben gekregen in de prijs van het voedsel. Milieubelastend en ongezond voedsel zou duurder moeten worden, gezond voedsel goedkoper. De werkgroep die het rapport heeft geschreven heeft laten berekenen dat een heffing om de negatieve effecten van vleesproductie in Nederland te compenseren structureel 1,7 miljard euro zou opleveren. En dat een verbruiksbelasting op frisdrank 800 miljoen euro zou kunnen opleveren. In een aantal pakketten maakt de werkgroep zo duidelijk hoe je kunt beginnen om de basis van het beleid op orde te krijgen en hoe je verdere stappen kunt zetten via kaderstelling of richtinggevend beleid. Er ligt een taak voor het Rijk, maar volgens de werkgroep vooral in samenspraak met de EU, en met de decentrale overheden en andere organisaties. Want iedereen moet aanpassen. Nederland kan een bijdrage leveren aan de mondiale dreiging die van het huidige voedselsysteem uit gaat.  Een schone taak. En een extra stimulans om het acute ammoniakprobleem in Nederland echt duurzaam op te lossen.

Meer lezen? Op de Artikelenpagina geef ik meer overweging en detail. En het rapport zelf is op internet gemakkelijk te vinden.

Op 22 april 2020 zond de minister van Financiën 16 rapporten naar de Tweede Kamer, de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. Rapporten waar een groot aantal  Rijksambtenaren ruim een half jaar intensief aan had gewerkt. Ikzelf mocht één van de werkgroepen voorzitten. Na publicatie is er weinig meer van vernomen. Sommige kranten vonden er nog een paar bezuinigingsopties in, en vonden dat klaarblijkelijk het belangrijkste van de rapporten. Daarmee wordt weinig recht gedaan aan de geleverde inspanningen en de thema’s die op tafel zijn gelegd. Bezuinigen was niet het primaire doel om de heroverwegingen te starten. Het doel was om beleidswegen te vinden voor ingewikkelde maatschappelijke vragen, waarvoor geen quick fixes bestaan. Ik denk dat ik de komende tijd een aantal rapporten eruit pik en mijn selectie van de belangrijkste boodschappen bespreek. Dan begin ik bij de eerste: BMH1 “Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen”.

Als zovelen constateert BMH1 dat het niet goed gaat met de kwaliteit van het funderend (basis en middelbaar) onderwijs in Nederland. Dat is voor het land niet goed, maar het is ook heel vervelend voor al die mensen die ziel en zaligheid in hun onderwijzend werk stoppen om jongeren een mooie start in het leven te kunnen geven. BMH1 constateert  ook dat er onvoldoende op die kwaliteit wordt gestuurd. Schoolbesturen ontberen de kennis, de kunde en de prikkels om op kwaliteit te sturen en de meeste doen het dan ook niet. Schoolleiders zijn vaak onmachtig. Het departement stuurt alsof schoolleiding en schoolbesturen alle benodigde capaciteiten voor een adequate sturing in huis hebben maar helaas wel alles tot in details voorgekauwd moeten krijgen, hetgeen tot weinig resultaat, veel miscommunicatie en tot beleidsresistentie van het veld leidt. Een schokkend beeld, waarvan BMH1 ook nog meldt dat het al eerder in een veelheid van andere rapporten is beschreven, maar dat dit alles  nog niet tot enige serieuze correctie heeft geleid. Ik vind het ook heel opmerkelijk dat als ik de titel van BMH1 Googel, ik vrijwel geen hits krijg. Je zou toch een grote respons verwachten van bestuurlijke onderwijsorganisaties en van de politiek, bijvoorbeeld in de verkiezingsprogramma’s. Maar goed, Corona heeft veel andere dingen verdrongen, dat valt nog te begrijpen. Het thema is echter wel zo urgent dat op korte termijn het stelsel veel meer gericht moet worden op de effectieve sturing op kwaliteit. Misschien is het stelsel nog te fixen, en hoeft het niet helemaal op de schop. Maar het minste dat nodig is zijn stevige verplichtingen om kennis,  kunde en werkelijke acties op orde te brengen bij schoolleiders en schoolbesturen, ze daartoe ook de middelen te verschaffen en de goede prikkels in te richten zodat deze verplichtingen ook worden nagekomen. Het departement moet hier veel meer gericht leiding aan geven. Op de Artikelenpagina ga ik er dieper op in. Maar alsjeblieft, OCW,  PO-Raad en VO-raad, en alle anderen, laat zien dat je de boodschap van BMH1 serieus ter harte neemt!

En nog één dingetje voor alle schoolbesturen die dat nog niet is gelukt: zorg a.u.b. voor een goede ventilatie en een goed binnenklimaat in alle scholen dit najaar!

In de jaren zeventig van de vorige eeuw tekende de econoom Laffer op een servetje een simpel idee uit. Hij stelde dat bij een belastingtarief van 0% de belastingopbrengst uiteraard  nul zou zijn. Maar zei hij, bij een tarief van 100% is de opbrengst ook nul, want waarom zou iemand nog iets doen als de opbrengst volledig naar de belasting gaat. Die twee punten zijn dan de uiteinde van een soort omgekeerde U. Bij lage tarieven stijgt de belastingopbrengst als het tarief omhoog gaat, maar bij heel hoge tarieven daalt de opbrengst als het tarief omhoog gaat. Een helder idee, ook al is het economen niet goed gelukt de grafiek ook in de praktijk echt te analyseren.  

Zou zo’n Laffer curve ook bestaan als het om Coronamaatregelen gaat? Je kunt je inderdaad voorstellen dat bij een heel streng regime, waarbij helemaal niets meer mag, de mensen zich tegen het systeem keren en er zich ook helemaal niets meer van aantrekken. Dan zit daarvoor een gebied waarin mensen zich bij een verscherping van het beleid zich juist minder gedisciplineerd gaan gedragen. Dat is duidelijk  de verkeerde kant van de Laffer curve, over de top waarbij het Coronabeleid neutraal is geworden, en verscherping  geen resultaat meer heeft. In zo’n model is ook de verwachting dat die top in de loop van de tijd naar links schuift. De mensen worden het hele beleid zat, het gebied waarin verscherping van beleid nog zin heeft en niet averechts gaat werken wordt smaller en smaller.

Het is natuurlijk maar een model. Of het gedrag van de samenleving zich ook echt op deze manier laat modelleren weten we niet. We weten namelijk ontzettend weinig over het gedrag van de samenleving. Het is in elk geval niet het model dat het OMT hanteert. Dat gaat er overduidelijk van uit dat bij verscherping van de maatregelen de gedragsdiscipline toeneemt en het reproductiegetal R zal dalen. Maar of dat het goede model is kunnen ze ook niet weten.

Het zou goed zijn als we meer data verzamelen over wat er in de samenleving gebeurt. We meten in deze pandemie uiterst eenzijdig. Het aantal besmettingen, het aantal patiënten in het ziekenhuis, het aantal mensen op de IC’s, het aantal mensen dat overlijdt. Als dat het enige is dat we registreren, is dat ook het enige waar we beleidsmatig op reageren. Stel nu eens dat alle scholen in Nederland iedere week zouden rapporteren hoeveel leerlingen de lessen verzuimen, en de universiteiten hoeveel studenten met hun studie zijn gestopt, en elke week de cijfers over huiselijk geweld zouden worden gemeld, en het aantal mensen dat psychisch is ingestort, zouden we dan misschien ook de beleidsmatige reactie een ander accent geven?

Toen ik in het eerste decennium van deze eeuw directeur Financiële Markten was op het ministerie van Financiën had ik een afdeling die zich intensief bezighield met het beleid rond het bestrijden van witwassen van zwart geld. Wij hadden Professor Unger gevraagd een onderzoek te doen naar de omvang van witwassen in Nederland. Zij kwam in 2006 tot het ruwe schatting van een schrikbarend bedrag van 18,5 miljard euro. Ik heb toen alle handhavende instanties uitgenodigd voor een gezamenlijk overleg om over deze bevindingen te spreken en te onderzoeken of zij deze bevindingen konden herkennen. Dat bleek in grote lijnen het geval. Daarbij liet een vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie zich de verzuchting ontsnappen: “maar Bernard, fraude, daar doen we in Nederland niks aan”. Tot mijn verbijstering…

Na een periode als Directeur-Generaal Milieu, waar ik ook merkte hoe moeilijk het was om milieufraude serieus te bestrijden, kwam ik in 2012 als DG terecht op het ministerie van SZW. Zoals bekend trad op 5 november van dat jaar het kabinet Rutte II aan. Tot mijn vreugde toonde dat kabinet zich bereid het thema fraude serieus aan te pakken. Ik nam zitting in het ambtelijk voorportaal van de Ministeriële Commissie Fraudebestrijding en heb meegewerkt aan een samenhangend pallet aan interdepartementale activiteiten om fraude in Nederland beter aan te kunnen pakken.

Na de Tweede Kamerverkiezing van 12 september, maar voor het Kabinet Rutte II aantrad, was op 2 oktober 2012 in de Eerste Kamer het wetsvoorstel aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (de zgn. fraudewet) aangenomen, met steun van de midden- en rechtse partijen, en tegenstemmen van de linkse partijen, inclusief de PvdA. De wet voorzag in veel hogere boetes dan daarvoor golden en een verplichting om die boetes ook werkelijk op te leggen. De wet maakte geen onderscheid tussen fraude of een vergissing: altijd volgde een boete van minimaal 150 euro. Al vóór de inwerkingtreding in 2013 en zeker daarna kwamen vanuit de uitvoering van de SZW-regelingen, dus vanuit UWV, SVB en de gemeenten signalen over de disproportionele uitwerking van deze nieuwe fraudewetgeving. Hoge boetes bij kleine vergrijpen, die soms eerder vergissingen dan opzet betroffen. Ambtelijk hebben wij binnen SZW met toenmalige minister Lodewijk Asscher al snel overlegd of er ruimte was de fraudewet, een erfenis van zijn voorganger Henk Kamp waar wij ambtelijk ook weinig gelukkig mee waren, te versoepelen. Dat bleek niet het geval. Asscher wilde wel, maar hij voorzag geen ruimte bij de coalitiepartij zowel in het kabinet (waar Kamp de strengheid bewaakte) als in de Tweede Kamer om mee te denken over versoepeling van deze gloednieuwe wetgeving. Fraudebestrijding stond immers heel hoog op de politieke agenda. Daarbij is het nuttig even te memoreren hoe zoiets gaat. Elke beleidsstap, hoe klein ook, werd in de periode van het kabinet Rutte II vooraf getoetst met de coalitiepartijen in de Tweede Kamer. Dat werd noodzakelijk geacht gelet op de minimale meerderheid van stemmen van de coalitie. Deze praktijk is in de periode van Rutte III overigens ook voortgezet. Vaak tot ambtelijke frustratie, omdat zo’n overleg tussen de minister (of de politiek assistent) en de Kamerleden zich afspeelt zonder ambtelijke inbreng. De wet bleef vooralsnog dus streng.  Uiteindelijk leidden de vele klachten in november 2014 (en dat is binnen twee jaar na invoering echt razendsnel) tot een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), de hoogste rechtsinstantie in het bestuursrecht, dat de wet disproportioneel streng was en dat de uitvoering proportioneel moest handelen. Ongeveer gelijktijdig verscheen een rapport van de Nationale Ombudsman met een vergelijkbare strekking. De uitspraak van de CRvB is bindend. SZW was dus, tot grote interne vreugde, gedwongen om te komen tot een versoepeling van de fraudewet. Zonder slag of stoot ging dat niet. De VVD-fractie in de Tweede Kamer was er maar moeilijk van te overtuigen dat de wet inderdaad versoepeld moest worden en het sanctieregime weer proportioneel moest worden gemaakt. Maar de jurist Asscher liet zich daar toen niet meer door ontmoedigen en verwierf ondanks dit verzet in juni 2016 een royale Kamermeerderheid voor de beoogde versoepeling door de Tweede Kamer.

Waarom is deze geschiedenis nu actueel? Uit het voorgaande kan niet anders dan de conclusie getrokken worden dat er in de coalitieverhoudingen van het kabinet Rutte II geen enkele ruimte was om naast de fraudewet ook nog het sanctieregime van de kinderopvangtoeslag te versoepelen. Bij de fraudewet was deze versoepeling onvermijdelijk geworden dankzij de uitspraak van de CRvB, rond de kinderopvangtoeslag (die niet onder de fraudewet valt) was de jurisprudentie ondersteunend aan het geldende sanctieregime. Het lijkt in de rapportage van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (PoK) een raadsel waarom het departement van SZW alle inzet richtte op het instrument van directe financiering in plaats van op reparatie van de disproportionaliteit van het sanctieregime van de kinderopvangtoeslag, maar zo raadselachtig is dat dus niet; intern bestond de overtuiging dat er geen politieke ruimte was om die reparatie te regelen. Het is eigenlijk merkwaardig dat dit aspect in de verhoren van de PoK niet naar voren kwam.  Dat vertelt wellicht iets over het institutionele geheugen van de Rijksdienst op dit moment. Maar het maakt ook duidelijk dat het een gemiste kans is dat de PoK de rol van de Tweede Kamer zelf niet heeft onderzocht. De politieke mores van het afstemmen van elke beleidsactiviteit met de coalitiefracties heeft in dit geval een grote rol gespeeld in hoe uiteindelijk beleidsmatig is geacteerd. Wat overigens natuurlijk allemaal de verschikkingen van de uitvoering van dit beleid niet wegneemt en het ook verschrikkelijk blijft dat dit pas zo laat is onderkend. Maar het maakt de oproep tot zelfreflectie van Lodewijk Asscher bij de aankondiging van zijn terugtreden als lijsttrekker van de PvdA wel heel begrijpelijk.